中國社會科學院26日發(fā)布《社會藍皮書：2014年中國社會形勢分析與預測》，藍皮書指出，2013年基層醫(yī)療機構改革成效在弱化，問題和矛盾仍然很多。基層醫(yī)療機構仍以提供“醫(yī)療服務”的方式提供公共衛(wèi)生服務，采取不適應面向所有人群的、以“健康管理”為核心的服務模式；但是政府“回歸”到行政化的方式管理基層醫(yī)療機構，這既不利於基本醫(yī)療服務的開展，背離“首診在基層”的目標，不能激勵基層醫(yī)療機構開展基本公共衛(wèi)生服務。

    藍皮書指出，基層醫(yī)療機構改革是要形成其“公益性的管理體制和運行機制”，包括公益性的政府辦醫(yī)體制、競爭性的用人機制、激勵性的分配機制、規(guī)范性的藥品采購機制、長效性的多渠道補償機制。然而在實際執(zhí)行過程中產生了偏離，出於對其公益性和公共衛(wèi)生功能的強調，新的改革使其走向了行政化色彩濃厚的另一個極端--基層醫(yī)療機構采取的是“定崗定編定工資標準”的人事制度和“收支兩條線 + 績效工資制”的收入分配制度。雖然2011年以來也在強調提高基層醫(yī)療機構醫(yī)務人員的績效工資的比例，比如安徽在2013年規(guī)定，獎勵性績效工資占績效工資比重一般不低於60%，但是其行政化管理的思路并沒有發(fā)生變化。盡管基層醫(yī)務人員不再需要依靠藥品銷售增加收入，但是人浮於事，缺乏工作積極性。2009年以來基層醫(yī)療機構的服務量一度下降，部分要歸咎於基層醫(yī)療機構的行政化。

    2013年以來，很多地區(qū)開始實施一些推動“首診在基層”的政策。比如北京在部分區(qū)縣對新農合參合人員試行社區(qū)首診制，即參合人員就診須經社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)首診治療，否則住院醫(yī)療費用不能報銷﹔還有部分地區(qū)提高社區(qū)轉診到醫(yī)院的住院患者的報銷比例等。這些舉措在一定程度上增加了基層醫(yī)療機構的就診量，但是并沒有從根本上改變基層醫(yī)務人員能力和動力都不足的情況。

    再看其功能的轉變。新醫(yī)改以前，我國已經進入老齡化社會，進入慢性病、生活習慣病的高發(fā)期，但與此同時公共衛(wèi)生服務仍局限於傳染病預防、環(huán)境衛(wèi)生改善等傳統(tǒng)公共衛(wèi)生領域，而公共衛(wèi)生服務在很長一段時間里被基層醫(yī)療機構忽略。正是認識到這些，新醫(yī)改開始實施由政府承擔籌資責任的11項基本公共衛(wèi)生服務，同時明確通過購買服務的方式，由基層醫(yī)療機構提供這些服務。但是恰是因為基層醫(yī)療機構長期以來形成了以疾病治療為核心的人員結構和工作方式，因此其基本公共衛(wèi)生項目的實施并沒有伴隨著服務方式的相應改變，效果自然非常有限。調查顯示，很多地方健康檔案的建檔率達到了國家的要求，但是檔案利用和更新不到位，不能夠充分為病人的診療服務，基本成為死檔案﹔基層醫(yī)療機構的醫(yī)護人員專業(yè)不適合基本公共衛(wèi)生工作等。

    綜上所言，以基層醫(yī)療機構改革為核心的基層健康服務的改革是新醫(yī)改最先啟動的領域之一，經歷了最初幾年基本藥物制度和基本公共衛(wèi)生項目的實施，以及基層醫(yī)療機構的綜合改革后，2013年并沒有大的舉措。相反，前幾年改革的成效在2013年弱化，更多的問題和矛盾卻暴露出來。就基層醫(yī)療機構而言，重新強調其公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療的功能定位，以及明確政府的籌資主體責任是一大進步。然而一方面，基層醫(yī)療機構仍以提供“醫(yī)療服務”的方式提供公共衛(wèi)生服務，采取不適應面向所有人群的、以“健康管理”為核心的服務模式；另一方面，政府“回歸”到行政化的方式管理基層醫(yī)療機構，這既不利於基本醫(yī)療服務的開展，進一步背離“首診在基層”的目標，更不能激勵基層醫(yī)療機構開展基本公共衛(wèi)生服務。